關鍵詞：新農村建設；鄉鎮改革；配套措施鄉鎮機構改革是一個錯綜複雜的系統工程，由於改革主體與客體合一，是自己爲自己動手術，所以直接導致了改革受阻。以往多次以精簡機構和人員爲目標的鄉鎮機構改革，不僅沒有走出精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈，反而產生了機構越簡越大、人員越簡越多的現象。在現階段或近一個時期內，要以競爭爲重點，對鄉鎮政府機構實行綜合配套改革，建立精簡高效的鄉鎮基層政權。
一、以競爭爲重點，改革鄉鎮政府管理體制
1.加強新農村**政治建設，改革鄉鎮幹部選拔任用制度，實行“兩票”直選初步候選人。我國形成於計劃經濟時期的長達半個多世紀的鄉鎮領導幹部選拔任免制度，已不能適應新形勢的需要，必須予以改革。具體的改革辦法有二：一是實行自薦報名，讓人才充分涌現。凡年齡在35週歲以下的鄉鎮機關幹部和上屆班子成員，只要符合任職資格條件，均可自薦報名。自薦報名結束後，由鄉鎮黨委進行資格審查，報市縣委組織部審覈確定並公佈符合資格條件的人員名單及其簡歷，接受羣衆公開監督。二是以“海選”方式推薦候選人，充分尊重民意。各鄉鎮分別以政府機關、直屬部門、所屬村、企業爲單位召開會議，組織黨員和羣衆代表推薦鄉鎮黨政領導班子成員初步候選人。根據市縣委的決定，每個參加推薦的黨員、羣衆代表限推薦9名黨委班子成員(其中黨委委員兼副鄉鎮長3—4人)爲初步候選人。推薦結束後，由市縣委常委會按照推薦票數，綜合鄉鎮換屆考覈情況確定12名鄉鎮黨委委員正式候選人。
2.引入競爭機制，實行“鄉官”競選。在直選鄉鎮領導和領導班子成員時，要嚴格遵守法律和黨章規定的程序和議程，實行競職演講。黨委委員正式候選人進行競職演講完畢後，由全體黨員代表以無記名投票的方式直接選舉產生9—11名黨委班子成員。黨委委員選舉產生後，由市縣委確定兩名黨委書記兼鎮長候選人分別進行競職演講並接受代表們的現場提問。全體黨員代表直接選舉產生黨委書記後，由全體黨代表從落選的黨委書記候選人和3名副書記候選人中投票選舉產生3名副書記。在鄉級人民代表大會上，按照規定的議程，由黨代會選舉產生的黨委書記作爲候選人等額選舉產生鄉鎮長，從黨代會選舉中未選上書記的副書記中選舉產生一名常務副鄉鎮長，從其他黨委委員及羣衆推薦的非黨副鄉鎮長中差額選舉產生3名副鄉鎮長。
3.改革鄉鎮行政體制，實行領導班子成員交叉任職和競爭上崗。一是設立“三辦”。即黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室和社會事務辦公室。二是規範編制管理。所有人員按覈定編制競爭上崗，實行一人一編一卡管理。落崗的人員下崗分流，出現空編時優先從原機關、事業單位分流人員中錄用。三是實行四大班子成員交叉任職。要根據中央機構編制委員會辦公室(簡稱中編辦)有關鄉鎮黨委班子成員人數的規定和要求，通過公開競爭將鄉鎮主副職調整到位，分別爲黨委書記1名、副書記3名、委員4名。政府班子成員全部由黨委委員兼任，其中黨委書記兼任鄉鎮長；3名黨委副書記中1名兼任人大主席，1名兼任紀委書記(兼管政協工作)，1名兼任常務副鎮長；其他黨委委員兼任副鄉鎮長、人民武裝部部長、組織宣傳員等職務。中層幹部競爭到位，擔任“三辦”主任；一般幹部按編制競爭上崗，擔任鄉鎮工作人員。落選下來的幹部一律進入“三辦”，通過公開、平等、競爭、擇優的方式，由“三辦”主任按各辦的崗位設置“點兵”，或按量化評分的辦法確定上崗人員，落崗人員自動分流。
4.按區域設置行政站所和派出機構，不搞一鄉鎮一站(所)。農村稅費改革後，撤併鄉鎮和行政村的工作正在全國展開，行政站所和派出機構一鄉鎮一站(所)的設置，已不能適應建設****新農村的整體需要。歸併鄉鎮行政站所、按區域設置行政站所和派出機構、精簡人員、壓縮編制，已成爲鄉鎮體制綜合配套改革的重要組成部分。各市縣可根據實際，以3—4個鄉鎮爲一個區域，按區域設置行政站所和派出機構。對稅務所、工商所、法庭、司法所等部門按區域設置；根據各鄉鎮實際和優勢設置2—3個公安派出所和市縣垂直部門管理的站所；其他機構不延伸或派駐鄉鎮。這些單位的黨組織關係實行屬地管理，人事任免等重要事項按有關規定徵得鄉鎮黨委同意，經費按誰設立誰負擔的原則由主管部門負責落實，不增加所在鄉鎮政府和羣衆的負擔。對這些單位的編制要實行嚴格管理，分流超編人員，清退無編制人員和臨時工。
5.改革領導幹部職務消費管理辦法，實行職務消費貨幣化。目前，鄉鎮領導幹部職務消費無章無序，導致多種腐敗現象滋生蔓延，極易造成鄉鎮領導幹部權力膨脹，致使幹羣關係緊張、各種收費項目氾濫。爲了有效控制鄉鎮的各類支出，確保鄉鎮幹部職務消費有較大幅度的下降，要重點抓好鄉鎮黨政領導班子成員職務消費貨幣化改革，嚴格覈定補貼標準，把領導幹部職務消費從票據報銷方式逐步統一到貨幣支付上來。目前改革的重點是招待費、通訊費和交通費三個職務消費項目。
(1)通訊費分單位公共通訊費和領導幹部個人公務通訊費(包括移動電話費)兩部分。公共通訊費由鄉鎮黨政辦公室集中管理，實行限額控制、節約滾存並按比例獎勵責任人的辦法，主要用來維持鄉鎮機關的正常工作，保障上下暢通。領導幹部個人通訊費補貼主要用於與其職務和分管工作相關的公務通訊活動，可按照職務、分工、工作量的大小，因人因事覈定標準，按月隨工資發放，超支自付，節約歸己。關於移動電話費補貼要結合各地的實際情況，對鄉鎮黨委書記、常務副鄉鎮長(主任)、黨委副書記兼人大主席、政協主任、紀委書記以及其他領導班子成員分別確定每人每月的具體補助金額。
(2)各鄉鎮只保留一部公務用車，鄉鎮辦其餘車輛一律封存。對公務用車採用承包、租賃的經營方式，由單位與司機簽訂協議，司機的工資及補助、車輛折舊等費用從小車營運收入中解決。公務用車交通費的總額控制在55—65萬元以內，包括公共交通費和個人交通費。公共交通費由單位承擔，主要包括處理突發事件、開展防汛、抗旱、防火、救災工作、到市縣外招商引資等公務行爲而發生的交通費用。公共交通費由鄉鎮黨政辦公室集中管理，限額控制(限額不得超過交通費總額的30%)。個人交通費主要用於在市縣內開會、辦理日常公務、到基層開展工作、對口接待、迎接檢查等所發生的交通費用，以及公共交通費中應由個人承擔的部分。個人交通費依據領導幹部的職務、分工和工作量的大小覈定到人、包乾使用，節約歸己、超支自付。
(3)公務接待費包括公共接待費和領導幹部個人接待費。公共接待費包括因招商引資、鄉鎮黨委或政府組織召開會議、市縣級以上組織在鄉鎮召開會議、外地領導或兄弟單位來學習視察、協助市縣級以上新聞單位從事宣傳報道工作等發生的招待費。這部分費用由鄉鎮黨政辦公室集中使用，限額控制(限額不得超過接待費總額的30%)。領導幹部個人接待費按照其職務、分工和工作需要覈定標準，節約歸己、超支自付。
二、撤消或轉制事業站所，深化鄉鎮事業單位改革
目前，我國大多數省市進行的鄉鎮機構改革，一般將重點集中在清退和分流超編人員上，而忽視了創新事業站所運行機制、轉變鄉鎮政府服務職能和調整縣鄉兩級政府行政執法職能。我們認爲：只有轉變政府職能，從撤消事業站所、置換職工身份和建立“以錢養事”的新的爲農服務機制入手，調整縣鄉兩級政府的行政權力，才能從根本上解決長期困擾鄉鎮政府機構改革的問題。
1.撤消“七站八所”，置換職工身份。我國農村地域廣闊，人口衆多，鄉鎮事業站所人員佔鄉鎮機構人員的80%。爲了確保鄉鎮體制改革穩步推進，必須對鄉鎮農技站、農機站、水利站、林業站、畜牧獸醫站、農經站、文化站、廣播站、城建所、房管所、土地所、計劃生育服務站等事業站所或綜合設置的服務中心進行“收章、摘牌、改制、人員整體分流”改革。一是市縣編制辦對財政供養人員進行“鎖定”，對事業站所的總資產、債務、淨資產等家底進行清理，通過盤活閒置資產、財政籌資等途徑組建新的經營實體，在鄉鎮政府委託下承擔相關的農業公益服務項目。二是引導和鼓勵原站所人員自願轉換身份，領取一次性經濟補償金，解除與原單位的勞動人事關係，退出財政供養序列，參與市場競爭。三是對轉制事業單位的在編、在冊人員實行全員保險，對改革前已退休的人員實行全員保險後由社保機構發放其退休養老金。
2.重構鄉鎮財政所，實行人員競崗分流。爲了確保鄉鎮政府資金的科學管理，各鄉鎮政府應設立財政所作爲鄉鎮直屬事業單位，承擔鄉鎮財政資金管理、農村經營管理、土地承包管理等職能。鄉鎮財政所人員從原財政所和農經站人員中競爭產生，競爭上崗考試分別由市縣財政局和農經站組織，採取考試與考覈相結合的辦法，由高分向低分擇優錄用，在市縣範圍內統一調配、定編管理。對符合內退條件的人員，全部實行內退；對落崗的人員實行分流。分流人員領取生活費，退出編制管理，進入各鄉鎮成立的中介性質的財政服務中心，通過開展中介服務獲得相應的報酬。
3.保留個別重點站所，充分發揮鄉鎮“龍頭”優勢。爲了充分發揮鄉鎮的產業優勢，促進經濟發展，各鄉鎮應在堅持整體轉制的前提下，保留一個發展較好的支柱產業、重點宜林山區等特別行業和有區域優勢的鄉鎮站所。各鄉鎮只准轉制、保留一個集體性質的企業。可將重點站所的正式員工整體轉入社會服務部，該服務部按市場化運作，獨立覈算，自負盈虧，其人員全部退出事業編制。同時，按照執法主體在市縣、服務工作在鄉鎮的原則，建立統一的管理機制，由市縣局委和鄉鎮政府共同從有資質的鄉鎮人員中聘用專業技術人員，從事防疫、檢疫、護林、防火等爲農服務工作，實行一年一聘，動態管理。
4.改革鄉鎮事業單位服務體制，建立“以錢養事”新機制。按照“行政職能整體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的改革思路，將鄉鎮原事業站所的行政執法職能收歸縣直主管部門，將其行政管理和公益性服務職能分別向鄉鎮“三辦”轉移。鄉鎮政府應本着在改革中絕對減人、相對減支、減人不減政府責任、減支不減政府公益性支出的原則，對原事業站所的服務項目制定“鄉鎮政府承擔、公開招標、合同管理、以錢養事”的改革方案，通過購買服務和購買勞務的辦法，落實鄉鎮政府服務“三農”的責任。
5.改革幹部職工養老辦法，建立覆蓋面廣泛的社會保障制度。爲了確保鄉鎮置換身份人員和鄉鎮幹部無後顧之憂，促進農村社會穩定發展，應該建立“五保合一”的社會保險制度，將社會保險的範圍擴大到包括黨政機關、人民團體和事業單位在內的所有用人單位。鄉鎮機關幹部職工(包括分流人員)應積極補交保險費，參加養老、失業、醫療、工傷和生育五種保險。對鄉鎮站所人員應建立鄉鎮事業單位養老保險制度，補建10年的個人賬戶，以職工1995年以來歷年檔案工資爲繳費基數，按11%(單位8%、個人3%)的比例補繳個人賬戶資金。
三、推進鄉鎮體制改革的配套措施
1.制定科學合理的的事業單位人員“置換身份”資金標準，解決長期困擾鄉鎮體制改革的難題。鄉鎮事業單位要徹底改革，必須集中大量資金給予站所人員一次性置換身份補償。改革需要成本，長期看要絕對減人，短期內要相對增加一定的支出來辦理職工養老保險和買斷職工身份。考慮到全國鄉鎮人員較多，資金投入量大，建議國務院和省級人民政府從資金上對縣一級政府予以支持，撥付“置換身份資金”，制定科學的“置換身份”標準，如按每人每年工齡補當年1個月工資的補償標準置換身份。同時，國務院和省市級人民政府、市縣級政府應增加專項預算，各負擔置換身份資金的1/3爲宜。
2.改革資金劃撥標準，調動鄉鎮改革的積極性。鄉鎮“七站八所”撤消轉制之後，中央各部委和各省、市、自治區原來對“七站八所”下撥的補貼和各項經費不應停撥。因爲雖然事業站所撤消或轉制了，但農村的社會服務需求還存在，仍需加大力度予以滿足，原事業站所承擔的大量的爲農服務項目仍需要通過招標發包的形式尋找專業技術隊伍去做。爲此，中央和省級政府應制定相應的改革政策，做好資金劃撥與鄉鎮體制改革的銜接工作。對於合村並組的鄉鎮，各省市、自治區應改革以村組個數爲標準劃撥資金的辦法，結合當地人口、耕地、歷史等因素確定下撥轉移支付資金，以調動鄉鎮改革的積極性。
3.改革市縣局委管理體制，做到“下改上也改”。市縣派駐鄉鎮的站所按區域設置後，原在崗在編人員下崗分流達80%左右，對這部分羣衆如不及時出臺方案予以分流安置，將難以完成改革任務。因此，在制定鄉鎮體制改革方案時，應將派出機構和垂直機構按區域設置方案與撤消轉制事業站所改革方案配套進行。市縣級垂直局委對已改革的鄉鎮和部門不應以站所撤消爲由從資金、物資、項目上予以限制，國務院有關部門應制定相應的政策防止市縣局委爲了增設或保留站所和人員而卡鄉鎮，同時制定市縣局委機構改革、人員分流、物資發放等改革方案，做到“下改上也改”。
4.取消“一票否決權”，建立寬鬆的改革環境。據調查：有關部門下達到鄉鎮的“一票否決權”有154項之多，鄉鎮領導爲了應付衆多的“一票否決權”，四處奔波以平衡關係，爭取過關。衆多的“一票否決權”本應屬於市縣的工作範圍，市縣卻將其一併壓到鄉鎮，這無疑造成了權利和決策方面的不對等。因此，中央和省市有關部門要研究制定取消“一票否決權”的改革方案，確保鄉鎮體制改革後有寬鬆的工作環境，調動鄉鎮幹部的積極性。
5.建立領導幹部改革承包責任制，確保農村社會整體穩定。鄉鎮體制改革後，機構和人員大量減少，人員交叉任職，職數相應減少，其影響複雜而深遠。一方面，調動鄉鎮黨政幹部積極性的難度加大。不僅落選的原班子成員的積極性受到影響，中層幹部的積極性也受到影響，因爲領導班子職數的減少，本身就意味着中層幹部進入領導班子的機會減少。如何保護和調動鄉鎮幹部的工作積極性和進取心，是今後一個時期幹部工作需要研究和解決的一個重點和難點問題。另一方面，事業單位轉制改革的阻力加大。部分原站所職工對鄉鎮體制改革持抵制態度，認爲改革砸了他們的“鐵飯碗”，要求改革後政府包乾解決其養老保險費續繳、醫療保險、失業保險等問題。對此，市縣鄉應建立領導幹部包鄉鎮、包人員的改革承包責任機制，做好每位分流人員和置換身份人員的思想工作，確保農村社會整體穩定。
6.卡死人員入口，逐步消化超編人員。要解決鄉鎮政府機構人員多的問題，就必須逐步消化富餘人員。省級人民政府應對鄉鎮的行政和事業編制實行總量控制，規範其機構和崗位設置，任何地方和單位都不得要求基層設置機構和專職人員。編制一經覈定必須嚴格執行，堅決把住入關口。我國現有鄉鎮幹部約400多萬人，每年正常退休20萬人左右，如果從現在開始能夠卡死人員入關口，則通過置換身份和分流人員，每年就可以減少幾十萬幹部。經過兩年左右的努力，就可以逐步消化富餘人員，在確保社會穩定的情況下，把我國龐大的鄉鎮政府機構精簡下來，保證****新農村建設有力有序有效推進。
