旅遊業作爲洪雅縣的主導產業，近幾年得到長足的發展，旅遊產業規模不斷擴大，遊客和從業人數持續增加，取得了可喜的成績。但是隨着我縣旅遊業的不斷髮展，顯露的體制機制問題越來越明顯，亟需理順，縣委編委辦在以前年調研基礎上，就理順全縣旅遊業管理體制開展了深入的探索研究。
一、當前存在問題
（一）事權分散。旅遊業綜合性、關聯性的產業，各旅遊要素的管理事權分散到各行業主管部門，文化旅遊資源掌握在文化部門，寺廟、道觀旅遊資源掌握在宗教部門，水庫湖泊河流旅遊資源掌握在水務部門、森林旅遊資源掌握在林業部門，餐飲服務掌握在食品藥監部門，旅遊紀念品掌握在商務部門等等，旅遊主管部門本身卻沒有掌握旅遊資源。
（二）權責模糊。由於事權的分散，造成了責任和權力上的模糊。一是旅遊業發展必然遇到旅遊服務質量和遊客投訴的問題，投訴該由誰受理二是遊客安全問題、景區內違規建設和環境衛生、景區內旅遊高峯交通疏導等問題，誰查處，誰負責按現行的管理體制，上述管理職責在各地做法各不相同，無明確可供借鑑經驗，存在相互推諉的問題。
（三）支撐體系弱化。一是管理機構體系混亂，當前從國家到地方都設有相應的旅遊管理部門，但其名稱、級別和職責各地不盡一致，基層旅遊管理主管部門缺少來自上級的政策、資金、規章、行業標準支持，各自爲戰，人員和編制量不足，內設機構不合理等等。二是缺少法律體系支撐，對比農、林、水、交通、衛計等其他部門動輒十幾部法律規章，旅遊立法較少。2013年4月25日發佈2013年10月1日起施行的旅遊法是迄今的第一部旅遊方面專項法律，除旅遊法外，缺少實施細則、規章等方面的法律支撐。三是在管理機制上，橫向縱向一盤散沙。縱向上，旅遊部門是屬地管理，上級主管部門指導能力和支持能力很弱，而旅遊產業偏偏是最沒有地域界限，最不能受行政區域束縛，最追求跨區域、跨界發展的產業。橫向上，縣際之間配合、縣內涉旅部門和各景區管委會之間配合鬆散，各自爲政，旅遊主管部門難以協調和組織相關部門共同推進，不能有效規範旅遊市場，不能形成旅遊開發、管理的合力。
二、對策研究
（一）對策思路。
經調研各景區、景區鄉鎮、涉旅部門，廣泛徵求意見後彙總以下思路。
1．注重綜合協調，旅遊業作爲一個關聯性極強的產業，涉及旅遊景區、旅行社、賓館、飯店、交通、娛樂、購物等許多企業和相對獨立的行業，旅遊業的這一特點，決定了旅遊業管理體制有別於其他行業的管理體制，管理體制必須注重綜合協調力。
2．明確責權劃分，旅遊業作爲一個綜合性產業，涉及旅遊、工商質監、衛生、公安、消防、稅務、交通等相關職能部門，必須解決好這些職能部門的協調配合問題，明確劃分管理責權，不留職能空白和職責交叉重疊。
3．發揮市場主體作用，旅遊是市場消費行爲，除政府管理的行政行爲外，還應充分發揮旅遊企業、行業協會的自律和規範標準作用，提升服務質量和服務標準。
4．完善旅遊管理機構設置，結合洪雅地方實際，旅遊管理部門必須履行綜合協調、旅遊執法等職能，定性爲綜合協調部門，應作爲行政機構進入政府組成部門，其內設機構和下屬機構工作重點應側重於協調和執法，另外還應設置相應事業單位作爲補充，承擔服務性的輔助工作。
（二）具體方案。
根據相關法律、法規及旅遊業和機構編制相關政策，按上述思路，提出4種管理體制方案，並相應提出機構編制設置方案。
1．綜合協調體制
（1）概述。將旅遊管理分爲旅遊宏觀管理和具體事務管理兩個層次，分別由不同層級管理機構負責。旅遊宏觀管理層次確立一個常設議事協調機構爲全縣旅遊產業發展領導核心，統管和協調涉及旅遊的部門。具體事務管理層級包括景區規劃、建設、旅遊從業市場規範、旅遊業監控統計分析等職責，繼續分別由原職能部門承擔，但服從於旅遊產業發展領導核心統一管理。
（2）機構設置。設立旅遊產業發展委員會，爲常設議事協調機構，政府主要領導爲主任，涉旅相關部門、單位爲成員單位，旅遊產業發展委員會辦公室設在旅遊主管部門，由旅遊主管部門承辦具體工作，旅遊產業發展委員會和旅遊產業發展委員會辦公室的機構組織形式等同於機構編制委員會和編委辦。其它職能部門和旅遊風景（度假）區機構按各自職責和轄區，在旅遊產業發展委員會領導下開展工作。
（3）職能設置。
明確旅遊產業發展委員會具有旅遊資源管理權、旅遊總規審定權、旅遊資金使用管理權、旅遊系統人事建議權、旅遊績效考覈權，通過集中事權、財權、人權三個必須權限，確立縣旅發委的領導核心地位。
旅遊主管部門作爲旅遊產業發展委員會的辦事機構，除承擔自身具有的法定職責外，還承擔綜合協調涉旅部門、單位的職責，負責縣旅遊產業發展委員會會議議題的收集彙總、會議籌備承辦、重要文件起草送審、會議決定事項的分解落實、跟蹤督查、績效評估建議等具體落實職責。
各個旅遊風景區管委會負責景區建成後日常事務管理，包括景（度假）區安全、環境衛生、市場秩序、旅遊動態日常監控等職責，不再承擔景區規劃建設、項目招商引資等職責。
景區鄉鎮負責景區建設所需徵地拆遷及景區與景區羣衆矛盾糾紛調出職責，不再負責景區日常事務管理。
（4）執法管理。採用綜合執法形式。旅遊主管部門設旅遊執法大隊，旅遊、工商質監、食品藥品監管、公安、縣交通運輸、海事、運管、環境衛生整治、住房建設規劃等涉及常用執法部門，每部門抽調2－3名執法人員充實到旅遊執法大隊，受旅遊產業發展委員會直接管理，每景區常駐3-5名執法隊員，抽調執法人員受本部門和執法隊雙重管理。需抽調的執法隊員由旅遊主管部門商各涉旅部門提出名單，報旅遊產業發展委員會審定，並報縣委目標辦、縣委編委辦、縣財政局備案後，其工作安排、工作經費、差旅費、目標下達、績效考覈獎勵以執法隊爲主，編制工資關係和具體執法工作由部門管理，對外執法以縣級部門名義作出。
2．大旅遊體制。
（1）概述。進一步加大部門制整合力度，擴大旅遊概念範圍，組建大旅遊局，形成旅遊資源要素更豐富、監管範圍更廣泛、執法項目更具體的大旅遊監管機制。
（2）職能設置。
將旅遊市場的主要監管執法內容，具體包括食品藥品監管職責、工商質量監管職責、三產服務業監管職責、物價監管職責整合，形成統一的大市場監管機制。
將旅遊業監管職責、民族宗教監管職責、物價監管職責、文化文物監管職責、生態文明建設職責、地方文化縣誌發掘保護職責、城鄉環境保護整治職責、會節策劃籌辦職責、外事旅遊接待職責整合。整合後的旅遊事務包括旅遊資源管理保護、旅遊景區規劃建設、旅遊資金使用、旅遊從業市場規範、旅遊數據監控統計分析、旅遊績效考覈評估等。整合後的旅遊執法包括旅遊資源保護執法、導遊旅行社執法、環境衛生執法等。
（3）機構調整。
將工商質監局、食品藥品監管局、商務局和縣發展改革局內設中層機構價格管理股整合，組建洪雅縣市場經濟管理局，相關下屬事業單位整體劃轉，並按相近職責進行整合，原工商質監局派駐鄉鎮的工商質監所統一更名爲市場經濟管理所。
將旅遊局、民族宗教局、地方誌辦、生態辦、城鄉環境整治辦、接待辦調整爲政府機構，與縣文廣新局整合，組建旅遊文化生態和民族宗教局，涉及部門下屬事業單位隨同劃轉，並按相近職責進行整合。
將現有4個旅遊風景（度假）區更名爲旅遊投訴服務中心、旅遊開發服務中心、旅遊信息諮詢服務中心、旅遊調度中心，調整爲旅遊文化生態和民族宗教局下屬事業單位。旅遊投訴服務中心在各景區設置受理點，旅遊開發服務中心在各鄉鎮設置聯繫點，均不作爲實體機構。
（4）執法管理。
涉及外來遊客的旅遊投訴由旅遊投訴服務中心受理點統一受理，現場調處或轉辦相關部門執法。設有派出機構的縣級部門，由派出機構依據具體執法法律的授權規定，以派出機構名義執法或轉報縣級部門作出處罰。未設派出機構的常用執法事項，由縣級部門在景區設置執勤點受理，轉報縣級部門作出處罰。
常用執法由派出機構和執勤點負責，執法權限有法律授權的在景區內即可執法，無授權的上報縣級主管部門以主管部門名義執法。林業、環保、規劃、建設、路政、安全等不常用執法，由縣旅遊局牽頭，組織縣級相關部門開展專項執法。
（5）與景區鄉鎮職責劃分。由縣委、縣政府發文明確劃分景區範圍類型。規劃、在建景區範圍內，徵地拆遷及因徵地拆遷產生的失地農民安置、再就業與周邊羣衆產生矛盾糾紛，由景區所在鄉鎮牽頭，景區羣衆工作服務中心配合調處。已建成對外開放的景區範圍內，景區與景區內羣衆產生矛盾糾紛、遊客與景區羣衆產生不屬旅遊消費的矛盾糾紛由景區羣衆工作服務中心牽頭，所在鄉鎮配合調處。景區所在鄉鎮不再承擔旅遊開發、旅遊管理、旅遊執法工作。
3．開發區體制。
（1）概述。參照峨嵋山旅遊經濟開發區模式，設立副縣級派出機構統一管理全縣4個旅遊風景（度假）區旅遊工作，統一管理4個景區所在鄉鎮（或縣委、縣政府委託開發區管理）。涉旅常用監管執法由縣級各部門在開發區設立分局負責。
（2）機構調整。
設立洪雅縣旅遊經濟開發區黨工委和旅遊經濟區管理委員會（以下簡稱黨工委、管委會），爲縣委、縣政府副縣級派出機構，覈定行政編制，所需行政編制從縣級部門行政編制中調劑。根據實際需要設內設機構和核定領導職數。4個景區鄉鎮機構、編制及人員不作調整，由縣委、縣政府委託黨工委、管委會管理，旅遊經濟區管理委員會副主任兼任景區鄉鎮黨委書記。
現有4個旅遊風景（度假）區管委會更名爲旅遊投訴服務中心、旅遊開發服務中心、旅遊信息諮詢服務中心、旅遊調度中心，爲調整爲黨工委、管委會下屬事業單位。
工商質監、食品藥品、公安、林業、城市執法、規劃建設等縣政府組成部門在開發區設立分局，分局受縣局機關和開發區黨工委、管委會雙重領導，以開發區黨工委、管委會管理爲主。開發區分局機構級別爲副科級，覈定編制2－4名，從縣局機關調劑。
縣旅遊局從部門掛牌機構調整爲縣政府工作部門，與開發區黨工委、管委會合署辦公，兩塊牌子、一套人馬，由1名管委會副主任兼任旅遊局局長。
（3）職能設置。黨工委、管委會根據授權（或縣委、縣政府委託），履行對轄區內景區、景區鄉鎮的部分政治職責和全面經濟、社會方面職責。具體負責全縣旅遊業規劃、旅遊指標分解下達、旅遊目標考覈、旅遊資金使用安排、旅遊資源項目化、旅遊對外統一招商宣傳營銷推介、質量標準管理等職責，負責組織縣級部門開發區分局在景區內的執法並對執法成效進行考覈。
（4）執法管理。景區常用執法由各開發區分局負責，以分局名義執法。不常用執法轉報縣級部門查處。
4．景鎮一體體制。
（1）概述。將4個旅遊風景（度假）區委託所鄉鎮進行管理，鄉鎮黨委書記兼任景區黨工委書記，鄉鎮長兼任景區（度假）管委會主任，縣委、縣政府對景區和鄉鎮實行捆綁考覈，實行深度的政園合一。
（2）執法管理。採用授權執法和委託執法結合的形式。在景區鄉鎮延伸設有派出機構的縣級部門，包括縣工商質監局、縣食品藥品監管局、縣公安局，由縣級部門派出機構直接執法。派出機構受縣級部門和景區鄉鎮雙重領導，以景區鄉鎮領導爲主，執法工作受縣級部門指導。派出機構執法人員年度考覈佔鄉鎮指標，工作安排、工作經費、差旅費、目標獎納入景區鄉鎮統一管理。具體派出機構執法人員由縣級部門提出名單，商景區鄉鎮確定後，報縣委目標辦、縣委編委辦、縣財政局備案。
在景區鄉鎮未設派出機構的縣級部門，適用簡易執法程序的執法，由縣級部門委託景區鄉鎮執法，具體由鄉鎮綜合執法大隊承擔，需委託的部門由黨工委提出，報縣政府審定，委託程序報縣政府法制辦備案。不適宜委託的執法，由縣級部門查處。
三、結語
集合衆人之智，除上述管理體制方案外，還提出如組建和改革協會、商會團體發揮行業自律作用，旅遊開發企業負責人兼任（兼職不兼薪）景區管理機構副職，整合投訴、執法一站式服務的旅遊警察等多種方案思路。但總的來說，旅遊體制改革探索不是“一帖藥包治百病”，需要多種方案結合綜合運用。目前，我縣已經進行了旅遊行業協會和旅遊警察的初步探索，初步反響良好。
旅遊管理體制的完善，機構配置需要進一步的摸索和醞釀，並且需要一定契機，目前，我辦服務全縣大局中，不斷的探索實踐，力爭在旅遊管理體制上取得新的突破。
