淺談審計體制與審計管理體制
2018年4月10日至4月12日，我在會展中心參加了新寧縣學習貫徹黨的十九大精神集中輪訓班。主要聽了縣委書記秦立軍作的動員講話和就學習貫徹黨的十九大精神專題報告、省委黨校曹健華副校長的《新時代新思想新徵程-認真學習宣傳貫徹黨的十九大精神》、市黨校李小堅常務副校長《科學認識和把握我國社會主要矛盾的轉化》、縣委黨校郭文國《大力實施鄉村振興戰略-學習貫徹2018年中央一號文件精神》等報告，感受十分深刻，培訓結束後，結合實際工作，我又認真學習了十九大報告中關於審計改革的論述，參考其他審計理論，談一點心得。
十九大報告的第十三部分“堅定不移全面從嚴治治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平”的第七點“健全黨和國家監督體系”中指出了要“改革審計管理體制”，意味着現行審計體制已對審計事業的進一步發展形成了制度性制約，而改革是使審計重新煥發生命力的必然選擇。爲準確把握十九大報告中關於“改革審計管理體制”的論述，筆者通過認真學習，從一些審計理論文獻文摘書中綜合出審計體制與審計管理體制兩個概念的區別和聯繫，供大家參考。
審計體制是指有關審計隸屬關係、審計管理關係、審計職責確定等方面的制度性規定；
審計管理體制則主要涉及審計管理關係、審計職責確定方面的內容，偏重於審計內部關係問題的處理與制度安排。從這個意義來看，審計體制的內涵與外延要大於審計管理體制，即審計體制改革包括審計管理體制改革，但審計管理體制改革卻不一定涉及審計隸屬關係方面的重大變遷。審計體制是具有鮮明政治屬性的一種制度安排。審計體制一般包括領導體制和組織體制，即誰來領導審計機關和不現層級的政府審計機關之間的關係。這兩種體制的不同選擇，審計體制的類型也不同。就領導體制來說，目前有四種類型：一是立法型審計體制，即審計機關屬於立法機構；
二是司法型審計體制，即審計機關本身就是一個獨立的司法機構；
三是行政型審計體制，即審計機關屬於行政系統；
四是獨立型審計體制，即審計機關不屬於任何系列，只向法律負責。
不同的審計體制下，審計機關的領導者不同，其實質是審計權的屬性不同：立法型體制下，審計權屬於立法監督權；
司法型體制下，審計權屬於 司法監督權；
行政型體制下，審計權屬於行政監督權；
獨立型體制下，審計權屬於獨立的監督權。
一般來說，國家權力劃分爲立法權、行政權、司法權，在立法型、行政型、司法型審計體制下，審計權附屬於上述各種權力，可以實施兩種監督。一是對其他權力進行監督，二是對其自身這種權的下級單位進行監督；
在獨立型審計體制下，審計權是獨立的權力，屬於第四權力，可以對其他三種權力進行監督，也可以對自身的下級單位進行監督。
我國政府審計機關實行的是行政型審計體制，由於行政權在我國具有強勢，從邏輯上說，這種體制便於審計成果的應用。但是，這體制存在的主要問題有兩個：一是獨立性缺陷，二是邏輯上有矛盾。上述兩個問題的存在，使得審計成果的應用本來應該具有的優勢也失去了。
從獨立性缺陷來說，第一，本級政府作爲審計機關的領導機構，審計機關無法對其進行審計，只能指望上級審計機關來審，而上級審計機關由於資源限制，信息缺乏等原因，審計效果不好；
第二，對於本級政府所屬各單位，從理論上來說，審計機關完全獨立於這些單位，不存在獨立性問題，但是如果這些單位違反的是上級政府的法律法規，並且還能爲本地區本單位帶來好處，這種情形下，本級政府就不一定支持審計機關查處它們，審計成果應用就沒有積極性。
從邏輯矛盾上來說，我國政府審計機關屬於行政機關，由行政機關對黨委系列、人大系列、政協系列、審判系列和檢察系列進行審計，這種安排也不太合適。
政府審計組織體制主要涉及不層級政府的審計機關之間的關係，有三種類型：一是垂直型領導，不同層級的審計機關都歸屬於中央政府審計機關領導；
二是本級領導型，各級廣義政府領導本級審計機關；
三是雙重領導型，除中央政府之外的審計機關，既向本級政府負責，又向上級審計機關負責。
不同組織體制體現了不同的審計委託人。不同的國家，由於其政體不同，基於公共資源的委託代理關係也就不同。一般來說，單一制國家一般實行中央統一集權，地方政府的權力由中央政府授予，接受中央政府的統一領導，政府體系實行科層控制，地方政府需要執行中央政府制定的所有法律法規。在這種制度下，地方政府的公共委託代理關係中事實上有兩個委託人：上級政府和本級公衆。
我國是一個單一制國家，各級政府審計組織體制可以選擇垂直型領導和雙重領導型。目前，我國選擇的是雙重領導型體制，再加上政府審計組織在本級政府系列中屬於行政型，因此，我國的地方政府審計體制目前是行政型雙重領導體制。
“改革審計管理體制”應是在基本保持現行行政型審計體制不變的前提下的一種局部性的改革或較大意義上的改良。這種說法與黨的十八屆四中全會之後實施的地方審計“上統下”改革試點是相一致的。
至於在目前地方審計體制改革已經有試點的情況下，十九大報告爲什麼不在“改革審計管理體制”之前加“加快”或“深化”兩字呢？相比之下，晚於審計體制改革試點且試點面也少於審計體制改革的國家監察體制改革，在十九大報告中不僅用“深化國家監察體制改革”來表述，而且試點的主要內容也在報告裏做了明確論述。那麼，這是不是意味着目前的審計體制改革試點在一些重要方面尚沒有取得較爲成熟的經驗或突破性的成果，或者說在一些重要問題上還沒有取得令各方面滿意的解決方案呢？這些問題留待智者去探究吧。
